中國高技術(shù)人才移民制度的探索與創(chuàng)新

全球科技競爭加劇，高技術(shù)人才成為國家科技創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心支撐。黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革?推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（簡稱《決定》）提出，完善海外引進(jìn)人才支持保障機(jī)制，形成具有國際競爭力的人才制度體系。探索建立高技術(shù)人才移民制度。凸顯出高技術(shù)人才在國家戰(zhàn)略布局中的重要性。

高技術(shù)人才不僅能帶來先進(jìn)技術(shù)和創(chuàng)新理念，還可結(jié)合國際前沿科技與本土需求，助力經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。實(shí)現(xiàn)科技自立自強(qiáng)，需要高技術(shù)人才的引領(lǐng)與支撐。因此，深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革，探索建立高技術(shù)人才移民制度，吸引并留住全球頂尖科技人才，是提升國家競爭力、實(shí)現(xiàn)科技強(qiáng)國目標(biāo)的關(guān)鍵。中國需要以更開放的姿態(tài)、更靈活的政策，打造一流創(chuàng)新環(huán)境，完善生活保障體系，確保高技術(shù)人才愿意來、留得住、能發(fā)展，以此推動(dòng)中國在全球科技競爭中占據(jù)領(lǐng)先地位。

全球高技術(shù)人才移民制度現(xiàn)狀與經(jīng)驗(yàn)

1.國際經(jīng)驗(yàn)與成功案例

美國、加拿大和澳大利亞因其靈活高效的移民政策在全球高技術(shù)人才競爭中備受矚目，這些政策措施吸引了大量高技術(shù)人才，為其他國家提供了借鑒。

美國H-1B和O-1簽證是典型的高技術(shù)人才吸引政策。H-1B簽證面向高學(xué)歷和專業(yè)技能的外國人，尤其是科技、工程、數(shù)學(xué)和醫(yī)學(xué)等領(lǐng)域人才，每年配額固定為8.5萬個(gè)，其中2萬個(gè)專為在美國高等院校獲得碩士及以上學(xué)位者預(yù)留。H-1B簽證因其靈活性和高效性而取得了顯著成效，其申請流程簡單，用人單位只需證明申請人的職位和技能符合要求即可。此外，H-1B簽證持有人可以在有效期內(nèi)申請永久居留權(quán)，這使美國成為許多高技術(shù)人才的首選地。然而，H-1B簽證也面臨諸多挑戰(zhàn)，如每年固定配額限制導(dǎo)致競爭激烈，申請成功率逐年降低。O-1簽證則是面向在科學(xué)、藝術(shù)、教育、商業(yè)或競技領(lǐng)域具有“非凡能力”的人才，其沒有名額限制，申請者須提供如國際獎(jiǎng)項(xiàng)和重要貢獻(xiàn)的成就證明。O-1簽證的有效期為3年，但可無限次續(xù)簽，其優(yōu)勢在于靈活性和針對性，吸引了頂尖人才赴美發(fā)展。

加拿大快速通道（Express Entry，EE）計(jì)劃是吸引高技術(shù)人才的成功案例。快速通道計(jì)劃于2015年啟動(dòng)，通過綜合評分系統(tǒng)（CRS）根據(jù)年齡、教育程度、工作經(jīng)驗(yàn)和語言能力等因素，對申請人進(jìn)行評分。高評分者將獲得邀請（ITA），可申請永久居民身份。快速通道計(jì)劃的靈活性和適應(yīng)性體現(xiàn)在評分系統(tǒng)和定期邀請機(jī)制上。申請人可通過提升語言成績、增加工作經(jīng)驗(yàn)或獲得省提名等方式提高CRS評分。其中，加拿大各省設(shè)有省提名計(jì)劃，為符合特定需求的高技術(shù)人才提供額外加分，進(jìn)一步提高了申請者的成功率。自快速通道計(jì)劃啟動(dòng)以來，已吸引數(shù)十萬高技術(shù)人才定居。寬松的移民政策和優(yōu)質(zhì)的生活環(huán)境使加拿大成為高技術(shù)人才的理想選擇。

澳大利亞技術(shù)移民計(jì)劃是全球最具吸引力的移民政策之一。該計(jì)劃核心是獨(dú)立技術(shù)移民簽證（Subclass 189），適用于具備特定職業(yè)技能且無需雇主擔(dān)保的申請人。申請者需要通過職業(yè)清單（SOL）的評估，并在技術(shù)移民評分系統(tǒng)（Points Test）中至少獲得65分。澳大利亞不斷動(dòng)態(tài)調(diào)整技術(shù)移民政策，以適應(yīng)勞動(dòng)力市場的變化，如定期更新SOL，確保引進(jìn)的高技術(shù)人才滿足國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。此外，澳大利亞還推出偏遠(yuǎn)地區(qū)技術(shù)移民簽證（Subclass 187），鼓勵(lì)高技術(shù)人才前往偏遠(yuǎn)地區(qū)工作和生活，促進(jìn)該地區(qū)發(fā)展。技術(shù)移民計(jì)劃的成效體現(xiàn)在其對高技術(shù)人才的吸引力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作用上，不僅為澳大利亞經(jīng)濟(jì)注入了新活力，還有效緩解了部分地區(qū)的人才短缺問題。

2.驅(qū)動(dòng)因素

首先，政策環(huán)境對高技術(shù)人才流動(dòng)至關(guān)重要。簽證政策和工作許可制度決定高技術(shù)人才能否順利進(jìn)入一國。美國、加拿大和澳大利亞的簽證政策靈活，為高技術(shù)人才提供了便利的入境和工作條件?？蒲匈Y助政策也是吸引高技術(shù)人才的重要因素。例如，美國國家科學(xué)基金會(huì)（NSF）和國立衛(wèi)生研究院（NIH）通過提供大量科研資助吸引全球頂尖科研人才來此聚集。

其次，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平直接影響一國對高技術(shù)人才的吸引力。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家通?？梢蕴峁└叩男匠旰透玫穆殬I(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)，從而吸引更多的高技術(shù)人才。以美國為例，其高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，硅谷等科技中心成為全球高科技頂尖人才的聚集之地。數(shù)據(jù)顯示，美國科技公司如谷歌、蘋果和亞馬遜等每年吸引大量高技術(shù)人才，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。

再次，科研環(huán)境是吸引高技術(shù)人才的關(guān)鍵因素。良好的科研環(huán)境需要具備先進(jìn)的科研設(shè)施、充足的科研經(jīng)費(fèi)、濃厚的學(xué)術(shù)氛圍和強(qiáng)大的創(chuàng)新能力。例如，加拿大的大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)擁有優(yōu)越的科研條件和國際化的學(xué)術(shù)氛圍，吸引了眾多國際科研人才。澳大利亞的大學(xué)在科研設(shè)施和學(xué)術(shù)氛圍方面也具有競爭力，尤其是醫(yī)學(xué)、工程和環(huán)境科學(xué)等領(lǐng)域。

中國高技術(shù)人才制度的現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)

1.現(xiàn)狀

多年來，中國在高技術(shù)人才引進(jìn)方面取得顯著成效。中央和地方政府先后推出了多項(xiàng)引才政策，涵蓋不同領(lǐng)域和層次的人才需求，形成多層次、多渠道、相互銜接的引才格局。如上海“浦江計(jì)劃”、深圳“孔雀計(jì)劃”、江蘇“雙創(chuàng)計(jì)劃”、湖北“百人計(jì)劃”等。

然而，這些政策在具體執(zhí)行過程中卻存在一些問題。首先，政策覆蓋面和靈活性不足，導(dǎo)致部分實(shí)際符合條件的高技術(shù)人才無法享受政策優(yōu)惠。其次，政策的持續(xù)性和穩(wěn)定性不足，部分引進(jìn)人才反映在享受政策待遇方面存在不確定性。再次，各地政策的協(xié)調(diào)性不強(qiáng)，導(dǎo)致人才流動(dòng)不暢，限制了高技術(shù)人才的區(qū)域合理布局和協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.挑戰(zhàn)與瓶頸

首先，簽證與工作許可制度復(fù)雜且靈活性不足，成為高技術(shù)人才引進(jìn)障礙。當(dāng)前，外國人入境、就業(yè)和停居留審批分別由中國駐外使領(lǐng)館、國家外國專家局和公安出入境管理部門管理。外國人工作許可證按申請條件分為A、B、C三類，其中A類為無限配額制，實(shí)行“綠色通道”和“容缺受理”，但申請條件較高；B類申請條件相對較低，但實(shí)行限額審批制；C類則嚴(yán)格限制簽發(fā)數(shù)量。

同時(shí)，外國人在華工作許可類證件不接受個(gè)人申請，需由用人單位在外專系統(tǒng)申請《外國人工作許可通知》。這一流程繁瑣，申請材料多、審批時(shí)間長，極大影響高技術(shù)人才來華工作的意愿。此外，高技術(shù)人才配偶和子女的簽證問題未得到有效解決，家庭成員的簽證申請過程復(fù)雜，進(jìn)一步影響高技術(shù)人才在華的穩(wěn)定性。

其次，科研資助機(jī)制尚不完善，影響高技術(shù)人才在華開展工作。盡管國家和地方的各類引才政策提供了優(yōu)厚的科研經(jīng)費(fèi)，但科研資助體系仍不完善。此外，科研經(jīng)費(fèi)使用限制多，高技術(shù)人才在科研項(xiàng)目中面臨資金使用不靈活的問題，影響科研工作的順利開展。

再次，高技術(shù)人才生活保障問題是影響其赴華工作意愿的重要因素。雖然政府在住房、醫(yī)療、子女教育等方面提供了優(yōu)惠政策，但落實(shí)過程中仍存在問題，如部分地區(qū)房價(jià)高企，使高技術(shù)人才難以負(fù)擔(dān)住房成本；醫(yī)療資源分布不均，優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源過于集中在一線城市，難以保障工作在二、三線城市的高技術(shù)人才；國際學(xué)校和優(yōu)質(zhì)教育資源供給不足，非公民家庭子女就學(xué)權(quán)益保障不足問題也是部分高技術(shù)人才選擇離開中國的因素之一。

深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的必要性

1.戰(zhàn)略需求

高技術(shù)人才在科技創(chuàng)新體系中舉足輕重，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家競爭力提升的關(guān)鍵。《決定》中明確提出，深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革。實(shí)施更加積極、更加開放、更加有效的人才政策，完善人才自主培養(yǎng)機(jī)制，加快建設(shè)國家高水平人才高地和吸引集聚人才平臺(tái)。這一決定為中國探索建立高技術(shù)人才移民制度提供了明確方向和根本遵循。

從國家科技創(chuàng)新角度看，高技術(shù)人才是科技進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級的核心驅(qū)動(dòng)力?？萍紕?chuàng)新源于高水平人才，缺乏科研人才和技術(shù)專家，科技創(chuàng)新難以實(shí)現(xiàn)。以人工智能、量子計(jì)算、生物醫(yī)藥等前沿領(lǐng)域?yàn)槔?，這些領(lǐng)域的突破性進(jìn)展依賴于一流科學(xué)家和工程師的參與。中國近年來在這些領(lǐng)域取得顯著進(jìn)步，但與世界領(lǐng)先水平仍有差距，尤其在基礎(chǔ)研究和原始創(chuàng)新方面。因此，引進(jìn)全球高技術(shù)人才，彌補(bǔ)國內(nèi)人才缺口，是實(shí)現(xiàn)科技自立自強(qiáng)的必然選擇。

高技術(shù)人才對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作用不可忽視。高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展依賴高技術(shù)人才的引進(jìn)和培養(yǎng)。以硅谷為例，其成功經(jīng)驗(yàn)表明，高技術(shù)人才是高新技術(shù)企業(yè)的核心資產(chǎn)，直接決定企業(yè)的創(chuàng)新能力和市場競爭力。中國要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，必須加大高技術(shù)人才引進(jìn)力度，推動(dòng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和壯大。

從國家競爭力層面看，高技術(shù)人才的國際流動(dòng)已成為全球競爭的重要組成部分。發(fā)達(dá)國家普遍通過優(yōu)化移民政策吸引全球頂尖人才，以增強(qiáng)自身科技實(shí)力和經(jīng)濟(jì)競爭力。美國的H-1B簽證、加拿大的快速通道計(jì)劃、澳大利亞的技術(shù)移民計(jì)劃等成功經(jīng)驗(yàn)均表明，高技術(shù)人才移民制度在國家競爭力提升中的重要作用。中國要在全球人才競爭中占據(jù)有利位置，必須深化高技術(shù)人才制度改革，構(gòu)建更加開放、包容和高效的引才機(jī)制。

2.全球競爭格局中的中國角色

全球人才爭奪戰(zhàn)中，中國面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)與巨大機(jī)遇。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)全球化和科技革命的深入發(fā)展，各國紛紛加大對高技術(shù)人才的爭奪力度。美國、加拿大、澳大利亞等國家通過靈活的移民政策、優(yōu)厚的生活待遇和廣闊的發(fā)展空間，吸引大量高技術(shù)人才。中國要在這場競爭中脫穎而出，必須在政策設(shè)計(jì)和實(shí)施方面進(jìn)行深刻反思和大膽創(chuàng)新。

中國應(yīng)充分發(fā)揮綜合優(yōu)勢，制定具有國際競爭力的人才政策。中國擁有龐大的市場、良好的營商環(huán)境、完善的科技基礎(chǔ)設(shè)施以及逐年增加的科研資金投入，這些都是吸引高技術(shù)人才的關(guān)鍵因素。國家應(yīng)在此基礎(chǔ)上持續(xù)發(fā)力、精益求精。具體而言，應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，推行更靈活的簽證和工作許可政策；進(jìn)一步加大科研投入，確保高技術(shù)人才來華獲得充足經(jīng)費(fèi)和資源；此外，生活保障也是吸引高技術(shù)人才的重要因素。

在全球競爭格局中，中國應(yīng)積極參與國際科技合作，打造全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。通過國際科研合作項(xiàng)目、跨國企業(yè)研發(fā)中心、國際科技交流平臺(tái)等形式，吸引和凝聚全球高技術(shù)人才，為中國科技創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新動(dòng)力。

構(gòu)建創(chuàng)新性的高技術(shù)人才移民制度

1.政策創(chuàng)新路徑

在全球化背景下，中國需通過政策創(chuàng)新增強(qiáng)對高技術(shù)人才的吸引力和競爭力。首先，引入更靈活的簽證類型。當(dāng)前簽證政策相對僵化，難以滿足高技術(shù)人才多樣化需求。建議設(shè)立高技術(shù)人才特別簽證，允許短期多次往返及長期居留，允許簽證持有人存在短期擇業(yè)空檔期。這種簽證應(yīng)具備申請流程簡便、審批速度快等特點(diǎn)，以減少高技術(shù)人才在簽證申請過程中的時(shí)間成本和不確定性。

其次，簡化申請流程是關(guān)鍵?，F(xiàn)行簽證和工作許可申請流程復(fù)雜，申請者需準(zhǔn)備大量材料，且審批時(shí)間長?？赏ㄟ^引入在線申請系統(tǒng)、減少所需材料清單、加快審批速度等措施，提升申請效率。

再次，優(yōu)化工作許可制度。現(xiàn)行工作許可制度在審批過程中存在較多限制，不利于高技術(shù)人才引進(jìn)和流動(dòng)。建議實(shí)行“高技術(shù)人才工作許可快速通道”，針對符合特定條件的高技術(shù)人才，提供簡化的工作許可申請流程和更快的審批服務(wù)?？煽紤]實(shí)行工作許可與簽證捆綁制度，簡化高技術(shù)人才辦理程序，提高其在華工作的便利性和穩(wěn)定性。

此外，推動(dòng)永居條例出臺(tái)。盡快出臺(tái)外國人永久居留的相關(guān)管理?xiàng)l例是吸引高技術(shù)人才的重要舉措?，F(xiàn)有外國人永久居留的審批管理依據(jù)仍然是2004年出臺(tái)的《外國人在中國永久居留審批管理辦法》，中國綠卡制度尚未從辦法升級為條例，固定為法律。目前，國家已在全國部分地區(qū)和自貿(mào)區(qū)“試點(diǎn)”實(shí)行更加開放的永久居留制度，也希望能加快相關(guān)立法進(jìn)程。為了更好地吸引高技術(shù)人才，需要對試點(diǎn)政策進(jìn)一步降低申請門檻，尤其是18至60歲申請人的申請門檻應(yīng)普遍降低，以提高中青年申請人的普適程度。同時(shí)，可以考慮提高60歲以上申請人的申請條件。此外，還應(yīng)加大社會(huì)宣傳力度，爭取這一條例早日出臺(tái)，增強(qiáng)高技術(shù)人才對中國長期發(fā)展的信心。

2.全面的制度保障體系

為吸引并留住高技術(shù)人才，中國須建立全面的制度保障體系，包括住房、醫(yī)療、教育等方面的保障措施。首先，在住房方面，可以提供優(yōu)惠政策，包括提供政府補(bǔ)貼、低息貸款或高質(zhì)量的人才公寓，以解決高技術(shù)人才的住房問題。尤其在一線城市，高房價(jià)是許多高技術(shù)人才的主要顧慮。提供住房保障，可有效減輕其生活壓力，提高生活質(zhì)量。

其次，醫(yī)療保障同樣重要。高技術(shù)人才對醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量有較高要求，可考慮為高技術(shù)人才及其家屬提供高端醫(yī)療保險(xiǎn)，覆蓋其在華期間的醫(yī)療費(fèi)用?？膳c知名醫(yī)院合作，提供快速就診通道和高質(zhì)量醫(yī)療服務(wù)。

再次，子女教育也是重要影響因素。子女教育是高技術(shù)人才普遍關(guān)心的現(xiàn)實(shí)問題?？赏ㄟ^建設(shè)更多國際學(xué)校或與現(xiàn)有學(xué)校合作，將外籍或一方為中國公民家庭子女與本地戶籍居民子女納入同等義務(wù)教育招生評核體系，為高技術(shù)人才子女提供優(yōu)質(zhì)教育資源。還可提供教育補(bǔ)貼，減輕高技術(shù)人才在子女教育方面的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。這些措施有助于吸引高技術(shù)人才，并增強(qiáng)其家庭歸屬感和穩(wěn)定性。

總之，探索建立高技術(shù)人才移民制度是中國應(yīng)對全球競爭格局中高技術(shù)人才爭奪戰(zhàn)的戰(zhàn)略性舉措，借鑒美國、加拿大和澳大利亞等國在吸引和留住高技術(shù)人才方面的成功經(jīng)驗(yàn)，對中國構(gòu)建創(chuàng)新性的高技術(shù)人才移民制度具有一定的啟示意義。

深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革不僅是響應(yīng)《決定》的重要步驟，更是提升國家科技創(chuàng)新能力和經(jīng)濟(jì)競爭力的關(guān)鍵路徑。高技術(shù)人才作為科技創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心驅(qū)動(dòng)力，決定國家未來的發(fā)展方向。通過引入更加靈活高效的簽證與工作許可政策，簡化流程、降低壁壘，中國能吸引并留住更多頂尖人才。同時(shí)，完善配套的生活保障體系，包括住房、醫(yī)療、教育等方面的支持，確保高技術(shù)人才在華期間的穩(wěn)定和發(fā)展。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國特色，構(gòu)建符合國情的高技術(shù)人才移民制度，增強(qiáng)中國在全球科技創(chuàng)新體系中的話語權(quán)和影響力。如此，中國才能在全球競爭中脫穎而出，實(shí)現(xiàn)科技自立自強(qiáng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。（作者孫鵬系暨南大學(xué)管理學(xué)院訪問學(xué)者、英國格林多大學(xué)特聘教授，左小德系暨南大學(xué)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）

來源：《神州學(xué)人》（2024年第11期）